Eine ökologische Weltordnungspolitik. Globales Umweltmanagement statt Untergangskultur

Analyse von Frank Biermann und Hans-Joachim Schellnhuber

Die rasant fortschreitenden Globalisierungsprozesse tragen ganz wesentlich zur Veränderung der planetarischen Umwelt bei; die Priorität für Wirtschaftswachstum und mehr Beschäftigung verstellt den Blick auf eine „ökologische Krisendynamik“. Die Verfasser diskutieren mögliche Bewältigungsstrategien und fordern eine „internationale Umweltsolidarität“.

Atemlos und zerrissen stürmt die Welt ins neue Jahrtausend. Ihr Wandel vertieft die Gegensätze zwischen Arm und Reich, Alter und Jugend, Glauben und Wissen, Land und Stadt, Natur und Technik. Der technische Fortschritt revolutioniert den Trans­port von Personen, Gütern und Informationen. Immer höhere Geschwindigkeiten und größere Reichweiten werden bei sinkenden Kosten pro bewegter Einheit erzielt. “Alles fließt” auf diesem Planeten und wird weiter beschleunigt. Allein im Flugverkehr verdoppelt sich die globale Frachttransportleistung alle zehn Jahre.1 Direkter Nutznie­ßer der Transportleistungen ist die Wirtschaft, welche heute Produktion, Handel und Investition im Weltmaßstab organisiert. So verdreifachte sich der Gesamtwert aller Ex­porte seit 1985 auf fast 5,5 Billionen Dollar.2

Dieser gesamte Globalisierungsprozess ist letztlich von den technischen Impulsen des 19. und 20. Jahrhunderts angestoßen worden, und die neuen Technologien des 21. Jahrhunderts werden ihn weiter auf Hochtouren bringen. Kaum jemand glaubt, dass diese Entwicklung gebremst oder gar gestoppt werden könnte. Fest steht aber, dass alle skizzierten Globalisierungsprozesse ganz wesentlich zur Veränderung der planetari­schen Umwelt beitragen – indem sie ein hochkonsumtives, auf kurzfristiges Denken angelegtes Zivilisationsmuster weltweit etablieren helfen und die kommerzielle Ausbeu­tung der Naturressourcen der Erde grenzüberschreitend optimieren.3

Ein Beispiel ist das Klimaproblem. Trotz aller Effizienzsteigerungen kostet der welt­weite Transport von Waren und Gütern immer mehr Energie – absolut und relativ. 1980 betrug der Gesamtaufwand noch 37,2% des globalen Energieverbrauchs, 1996 waren es bereits 48,4%, und für 2010 werden 53% prognostiziert. Diese Entwicklung bewirkt einen kritischen Zuwachs der Kohlendioxidemissionen und verstärkt damit den natürlichen Treibhauseffekt; die Folgen sind im Detail noch ungewiss. Doch zu erwarten sind ein weltweiter Anstieg des Meeresspiegels, vielfältige regionale Klimaänderungen mit teils verheerenden Folgen für den Ackerbau sowie eine Zu­nahme von Wirbelstürmen und anderen Naturkatastrophen. Auch drastischere Folgen sind nicht ausgeschlossen, wenngleich wohl nicht wahrscheinlich: etwa das “Abschalten” des Golfstroms, der Europas relativ mildes Klima bestimmt. Selbst wenn die Menschen in den Industrieländern noch bei weitem mehr Treibhausgase pro Kopf freisetzen als in den Entwicklungsländern, ist doch unumstritten, dass mittelfristig auch Entwicklungsländer in die globale Umweltpolitik stärker eingebunden werden müssen. In diesen Gesellschaften fehlen jedoch oft die politischen, technischen und wirtschaftlichen Kapazitäten zur Bewältigung der globalen Umweltkrise.

Dies zeigt auch die weltweite Süßwasserproblematik. Noch heute leben rund zwei Milliarden Menschen ohne Zugang zu sauberem Trink- und Sanitärwasser; nur fünf Prozent der Abwässer werden weltweit gereinigt. Infolgedessen leidet die Hälfte der Bevölkerung in den Entwicklungsländern an einer wasserbedingten Krankheit, und fünf Millionen Menschen sterben jährlich allein durch verunreinigtes Trinkwasser. Wasser ist zugleich der limitierende Faktor für die Nahrungsmittelproduktion, wie der etwa siebzigprozentige Anteil der Landwirtschaft am globalen Wassergesamtverbrauch dokumentiert. Um das Wasserangebot zu sichern oder zu steigern, werden ge­genwärtig weltweit knapp 40 000 Staudämme betrieben, täglich kommt ein neuer Staudamm hinzu. Inner- wie zwischenstaatliche Konflikte sind oft die Folge.4 Auch hier liegt der Schwerpunkt der Auswirkungen in den Entwicklungsländern.

Abgesehen von einer unbestreitbaren moralischen Verpflichtung des Nordens können diese globalen Probleme den Industrieländern auch aus materiellem Interesse nicht gleichgültig sein, da die geophysikalischen, biochemischen und zivilisatorischen Fernwirkungen im System Erde für einen raschen und gründlichen Export der resul­tierenden Schäden sorgen. Beispielsweise kann die großflächige Umwandlung be­stimmter Ökosysteme, wie etwa die Abholzung der tropischen oder borealen Wälder, wichtige Stabilisierungsmechanismen der Ökosphäre erheblich beeinträchtigen.

Ein solcher Befund dürfte in der Öffentlichkeit allerdings kaum Eindruck hinterlas­sen: Die gegenwärtige Priorität für Wirtschaftswachstum und mehr Beschäftigung unterdrückt jeden Seitenblick auf eine ökologische Krisendynamik, die zusehends aus dem Kontrollbereich herausstrebt. Symptomatisch ist die achselzuckende Zurkennt­nisnahme der sich nun häufenden Belege für eine langfristige menschliche Beeinflus­sung des Klimasystems, nachdem der wissenschaftliche Nachweisdisput jahrelang von diversen Interessengruppen zu einem Glaubensstreit aufgeheizt und instrumentalisiert wurde.5

Bewältigungsstrategien

Ernsthafte Bewältigungsstrategien sind ohne effektive und effiziente internationale Institutionen schwer vorstellbar. Dezentrale, marktorientierte Ansätze reichen nicht. Der Weltmarkt verbessert vielleicht die Verdienstmöglichkeiten indischer Softwa­respezialisten; er kann aber Dürren, die Indien bei einer ungebremsten globalen Erwärmung häufiger heimsuchen werden, nicht abwenden. Der indische Kaiser Aschoka ließ schon vor knapp 2000 Jahren Umweltschutzgesetze in Steinsäulen ein­meißeln, um der um sich greifenden dezentralen Brandrodung durch einzelne Bauern Einhalt zu gebieten. Ähnliche starke und effektive Legislativinstanzen brauchen wir in­zwischen auf der globalen Ebene.

Dies hieße jedoch, mit den fast 200 souveränen Nationalstaaten der Erde kraftvolle und nachhaltige Umweltpolitik zu betreiben. Damit ist ein Fundamentaldilemma of­fengelegt: die Herausforderungen des 21. Jahrhunderts sollen mit etatistischen Struk­turen bewältigt werden, die bestenfalls dem 19. Jahrhundert entstammen und dem virtuellen Schrumpfen des Planeten in keiner Weise gerecht werden können. Dieses Dilemma wäre natürlich durch die zur technisch-ökonomischen Globalisierung paral­lele Schaffung eines weltweiten föderativen Staatsraums aufzulösen. So logisch der Übergang zur “Erdpolitik”6 mit globalen konstitutionellen und exekutiven Strukturen aus der Umweltsicht erscheinen mag: Kaum ein Politiker oder Wissenschaftler glaubt heute an eine Realisierung dieser Vision in absehbarer Zeit. Dieser Einschätzung trägt die Formel “Global governance instead of global government” Rechnung.

Tatsächlich ist der weltweite Trend zur politisch-gesellschaftlichen Partikularisierung als antithetischer Begleiter der Globalisierung unübersehbar; wirtschaftlich motivierten Versuchen zu einer tieferen regionalen Integration, etwa in der EU, stehen Autono­miebestrebungen in vielen Teilen der Erde gegenüber, etwa auf dem Balkan, in Ostafrika oder Südostasien. Damit kommt der Nationalstaat als demokratisches Derivat des europäischen Absolutismus von außen und innen unter Druck, bleibt in Ermange­lung von Alternativen als geschwächter politischer Bezugsrahmen aber weiter bestehen.

Wo sind nun die Gegenkräfte, die den Zerfall der Staatengemeinschaft in global verschiebbare soziale Bruchstücke verhindern und die Basis für eine Erdpolitik zur Gestaltung der essenziellen Probleme der Menschheit schaffen können? Die klassische Antwort auf diese Frage wäre im System der Vereinten Nationen zu suchen. Diese sind ein typisches Produkt der Nachkriegszeit, als die schrittweise Fortentwicklung der Menschheitsorganisation vom Völkerbund zum Weltstaat noch nicht durch die Re­alitäten diskreditiert war. Der angestrebte Prozess ist zwar fast zum Stillstand gekom­men, dafür aber ein beachtlicher Gremien-, Behörden- und Projektapparat entstan­den, der mit einer Reihe von mehr oder weniger unabhängigen Einrichtungen wie Weltbank, Weltwährungsfonds, Welthandelsorganisation(WTO) ein kompliziertes Beziehungsgeflecht bildet.

Das öffentliche Ansehen dieser globalen Institutionen befindet sich heute in einer Krise; statt von deren Stärkung reden viele von ihrer Verschlankung, Zerschlagung oder gar Abschaffung. Diese Haltung vereint unterschiedlichste gesellschaftliche Lager, vom ultrakonservativen bis zum ökofundamentalistischen Rand des politischen Spek­trums. Entsprechend bilden die Hauptvorwürfe eine bunte Mischung teilweise wider­sprüchlicher Einschätzungen: Neben den traditionellen Ineffizienz- und Inkompe­tenzbezichtigungen wird diesen Institutionen gleichzeitig vorgehalten, internationale Regime zu stärken bzw. zu schwächen, die Wirtschaft gegen die Umwelt auszuspielen bzw. umgekehrt, zu massiv bzw. zu zögerlich in die nationale Souveränität einzugrei­fen, neoliberalen bzw. paläosozialistischen Tendenzen Vorschub zu leisten usw.

Dies ist ein dramatischer Befund, denn der Zustand des Ökosystems Erde verlangt nach raschen, international konzertierten Abhilfemaßnahmen. Wir brauchen deshalb tatsächlich eine neue, stärkere und effektivere ökologische “Weltordnungspolitik” (global environmental governance).7 Machtstrukturen und Interessenkonflikte dürfen in der Analyse nicht unberücksichtigt bleiben. Gerade die Wissenschaft ist gefordert, Wege zur Stärkung globaler Politikansätze zu finden, die mit den herrschenden Machtverhältnissen vereinbar sind oder diese gar überwinden helfen.

Eine Leitlinie für diesen notwendigen Übergang von einer nationalstaatlich orientier­ten Politik des 19. Jahrhunderts zur ökologischen Weltordnungspolitik des 21. Jahr­hunderts ist der Primat des Multilateralismus, der die schwächeren Staaten schützt und die Machtausübung der stärkeren einschränkt. Die globale Umweltkrise kann durch eine einseitige Politik der großen Industrieländer nicht gelöst werden; der Nor­den ist schlicht auf den Süden angewiesen.

Das Spannungsfeld zwischen Unilateralismus und Multilateralismus bricht derzeit besonders heftig im Welthandelsrecht auf. Vielfach wurde die WTO für das Scheitern nationaler umweltpolitischer Alleingänge verantwortlich gemacht, etwa bei ihren jüngsten Entscheidungen über Einfuhrverbote für Thunfisch, Garnelen, bestimmte Kraftfahrzeugtypen, Pelze oder das Fleisch hormonbehandelter Rinder. Bedrängt von ihren Umweltverbänden fordern manche Regierungen der Industrieländer inzwischen eine umweltpolitische Reform der WTO. Die Entwicklungsländer hingegen lehnen dies vehement ab. Sie verweisen darauf, dass das beste Instrument einer ökologischen Weltordnungspolitik multilaterale Konventionen seien, die von möglichst vielen Staa­ten in Nord und Süd ratifiziert werden.

Problematischer sind in jedem Fall die unilateralen Handelsbeschränkungen einzel­ner Staaten. Zum Beispiel verweigerten die USA die Einfuhr von Garnelen, die Fischer in Entwicklungsländern mit Methoden gefangen hatten, welche nicht den amerikani­schen Umweltstandards entsprachen. Daraufhin befürchteten die betroffenen Entwick­lungsländer den Präzedenzfall einer Öffnung der multilateralen Welthandelsordnung für einen umfassenden “Umweltkolonialismus” der Industrieländer und deren starken Umweltverbänden und brachten den Fall zur Klage vor die Streitbeilegungsgremien von GATTund WTO. Ihrer Ansicht nach wollten die Vereinigten Staaten ihre Marktmacht nutzen, um schwächeren Exportländern die amerikanische Umweltpolitik und teure Umweltschutztechnologie vorzuschreiben.

Letztlich konnten sich die Entwicklungsländer in den WTO-Gremien durchsetzen, selbst wenn jüngste Entscheidungen der Möglichkeit unilateraler Handelsbegrenzun­gen mehr Raum gewähren. Weitere Streitfälle zwischen Nord und Süd scheinen des­halb programmiert, und ein Kompromiss zwischen den Interessen der Industrieländer unddenjenigen der Entwicklungsländer muss dringend gefunden werden.8

Internationale Umweltsolidarität

Besser als unilaterale Maßnahmen erscheint es allemal, die Umwelt- und Entwick­lungsprobleme der Entwicklungsländer direkt anzugehen und durch multilaterale Zusammenarbeit ein möglichst hohes globales Schutzniveau zu erreichen. Eine solche einvernehmliche ökologische Weltordnungspolitik bedeutet nicht weniger Umwelt­schutz. Wenn die Rettung der Meeresschildkröten in Südasien die Übernahme ameri­kanischer Fangtechnologie erfordert – vieles spricht dafür –, dann wäre es den Postula­ten des “Erdgipfels” von 1992 angemessener, wenn die Industrienationen die Einführung der anspruchsvollen Umweltschutztechnologie im Süden durch Finanz- und Technologietransfer unterstützten, statt durch Handelsverbote die Produkte aus Entwicklungsländern vom Import auszuschließen.

Positive Beispiele sind insbesondere die neuartigen Mechanismen zur finanziellen und technischen Unterstützung der Entwicklungsländer zum Schutze der Ozon­schicht, des Klimas oder der biologischen Vielfalt. Mit diesen Anreizen erreichten die Industrieländer die Bereitschaft der Entwicklungsländer, die entsprechenden Verträge zu ratifizieren, was ohne diese Unterstützung kaum möglich gewesen wäre.9 Gerade der Multilaterale Fonds zur Umsetzung des Montrealer Protokolls zum Schutz der Ozonschicht ist exemplarisch.10 Vor Einrichtung dieses Fonds war der Ausstieg aus der FCKW-Nutzung für den Süden vor allem ein Kostenproblem, das sein erhofftes Wirtschaftswachstum zu behindern drohte. Hinzu kam, dass die Industrieländer seit über 60 Jahren ozonabbauende Stoffe produziert hatten und vom Süden deshalb für die drastische Chlorkonzentration in der Stratosphäre verantwortlich gemacht wur­den. Um die Entwicklungsländer in das Ozonregime einzubinden, verpflichteten sich die Industrieländer daher, deren volle Mehrkosten im Ozonregime zu kompensieren und hierfür den Ozonfonds einzurichten. Dieser Fonds finanzierte eine Vielzahl um­weltpolitischer Maßnahmen in Entwicklungsländern, beginnend mit dem Aufbau spe­zialisierter Verwaltungseinheiten in den Ministerien der Entwicklungsländer bis hin zur Verschrottung FCKW-produzierender Fabriken und dem Aufbau von Fabriken für Ersatzstoffe.

Solche Beispiele zeigen, dass eine effektive Zusammenarbeit zwischen Nord und Süd zum Schutze der globalen Gemeinschaftsgüter möglich ist. Nicht alle Umweltprobleme werden in dieser Hinsicht jedoch so beispielhaft angegangen wie das Ozonproblem. Für eine wirksame Klima- und Biodiversitätsschutzpolitik im Süden fehlt es derzeit an den erforderlichen finanziellen und technologischen Transfers aus dem Norden, die immer seltener von den Haushaltsgremien der nationalen Parlamente genehmigt werden. Ein Weg könnte deshalb die Entwicklung innovativer Finanzierungsmechanismen sein, wie beispielsweise die Erhebung von Entgelten für die Nutzung globaler Gemein­schaftsgüter wie des Luftraums, der Hohen See oder des Weltraums.11 Eine treuhänderische Verwaltung dieser Güter durch die Vereinten Nationen mit der damit verbundenen Erhebung von Nutzungsgebühren könnte die internationale Umwelt- und Entwicklungspolitik unabhängiger von nationalen Etatentscheidungen machen. Ein Zwischenschritt wären “private-public partnerships” zur privaten und freiwilligen Finanzierung globaler Gemeinschaftsaufgaben etwa zwischen den großen Transport­unternehmen und den Vereinten Nationen. Denkbar wäre sogar die Einrichtung eines internationalen Fonds, der sich aus freiwilligen Spenden von Fluggästen speist. Dies könnte von den Fluggesellschaften organisiert werden, etwa durch die Möglichkeit ei­ner Spende beim Kauf eines Flugscheins, die an den globalen Fonds weitergeleitet würde.

Internationale Umweltsolidarität beschränkt sich nicht auf den Transfer von grüner Technologie von Nord nach Süd, um Entwicklungsländern die Umsetzung der glo­balen Umweltschutzkonventionen zu ermöglichen. Nach wie vor haben die Indu­strieländer eine erhebliche Bringschuld zur Begrenzung ihrer eigenen, global wirksa­men Emissionen. Die noch nicht ratifizierten Kyoto-Ziele für den Norden – eine Be­grenzung der Treibhausgasemissionen um ein Zwanzigstel bis 2012 – genügen sicher nicht, um das Klimasystem mittelfristig stabil zu halten. Kompensatorische Einsparun­gen bei den wachsenden Emissionen im Süden sind hingegen nur dann legitim und realistisch, wenn die Industrieländer ihre eigenen Emissionspfade deutlich in Richtung auf weltweit in etwa identische Pro-Kopf-Emissionen gelenkt haben. Dies verlangt mit Sicherheit weitere Anstrengungen, insbesondere mit Blick auf einen Umbau unserer Industriegesellschaft hin zur Nutzung von Solarenergie und andern erneuerbaren En­ergiequellen.

Eine neue globale Umweltorganisation

Eine wirksame ökologische Weltordnungspolitik braucht effektive Organisationen, um die notwendige kollektive Entscheidungsfindung und -durchsetzung zu gewährleisten. Seit einigen Jahren propagieren Deutschland und Frankreich die Aufwertung des Umweltprogramms der Vereinten Nationen (UNEP) zu einer eigenständigen Sonder­organisation der Vereinten Nationen. Wie solch eine Organisation genau beschaffen sein würde, haben die beiden Regierungen bisher nicht detailliert ausgeführt. Eine Vielzahl existierender Modelle könnte jedoch herangezogen werden, deren Vor- und Nachteile derzeit diskutiert werden.

Viele UN-Sonderorganisationen wie beispielsweise die Weltgesundheitsorganisation (WHO) oder die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) besitzen ausgefeilte Verfah­ren, um neue internationale Verträge auf den Weg zu bringen und deren Einhaltung zu überprüfen. Dies geht weit über die derzeitige Kompetenz des UN-Umweltpro­gramms hinaus.

Die WTO und die Weltorganisation für geistiges Eigentum (WIPO) könnten als Beispiele dienen, wenn es darum geht, das Koordinationsdefizit im globalen Umwelt­schutz anzugehen. Denn während das 1972 gegründete UNEP noch ein vergleichs­weise eigenständiger Akteur mit klar abgegrenztem Aufgabengebiet war, hat die Zu­nahme internationaler Umweltverträge in den letzten Jahren zu einer erheblichen Zergliederung des Systems geführt. Neu geschaffene Konventionssekretariate wurden, teils aus politischen Gründen, dem UNEP nicht gänzlich eingegliedert und konnten dadurch Partikularinteressen entwickeln, was einer koordinierten Herangehensweise an die globale Umweltpolitik wenig zuträglich war. Eine UN-Sonderorganisation für Umweltfragen könnte hier eine Stärkung und Bündelung der Kräfte bewirken.

Zudem mangelt es weiterhin am Kapazitätsaufbau im Süden. Auch hier herrscht ein Ad-hoc-Ansatz im internationalen System, der den Erfordernissen der Transparenz, Effektivität und Beteiligung der Betroffenen schon jetzt nicht gerecht wird – und der Bedarf an Finanz- und Technologietransfer von Nord nach Süd in der globalen Um­weltpolitik wird weiter wachsen. Eine globale Umweltorganisation könnte die diversen Finanzierungsmechanismen der internationalen Umweltpolitik besser koordinieren und die Mittel der sektoralen Fonds treuhänderisch verwalten. Sie könnte auch neuar­tige Finanzierungsmechanismen initiieren – wie die genannten Nutzungsentgelte für globale Gemeinschaftsgüter – und in einem ersten Schritt als verantwortliche Organi­sation für die Durchführung der flexiblen Mechanismen im Kyoto-Protokoll zur UN-Klimarahmenkonvention fungieren.

Wie das Politikfeld Umweltpolitik innerhalb der Nationalstaaten in den siebziger und achtziger Jahren durch die Einführung eigenständiger Umweltministerien institutio­nell gestärkt wurde, so sollte nun das Politikfeld globaler Umweltschutz durch eine ei­genständige UN-Sonderorganisation gefestigt werden, um Partikularinteressen einzel­ner Programme und Organisationen zu minimieren, um Doppelarbeit, Überschneidung und Inkonsistenz zu begrenzen, um die Bildung neuer Regime zu begünstigen und um neue Wege für einen Kapazitätsaufbau im Süden zu eröffnen.

Zumindest Deutschland und Frankreich befürworten inzwischen eine neue UN-Sonderorganisation für Umweltfragen. Die Entwicklungsländer indessen schweigen zu diesem Vorschlag oder sind eher skeptisch. Aber es scheint nicht ausgeschlossen, dass eine intensive politische Debatte in den nächsten Jahren Kompromissmöglichkeiten aufzeigen kann, die eine Globale Umweltorganisation als wesentlichen Baustein einer ökologisch effektiven und zukunftsfähigen Weltordnungspolitik für alle Staaten akzep­tabel werden lassen. In den letzten Jahrzehnten hat die Errichtung der UN-Organisa­tion für industrielle Entwicklung (UNIDO), der WIPO, der WTO oder des Interna­tionalen Strafgerichtshofs gezeigt, dass das Staatensystem trotz seiner anarchischen Elemente zu deutlichen Fortschritten in seiner Institutionalisierung durchaus in der Lage ist. Die Gründung einer UN-Sonderorganisation für Umweltfragen, welche be­stehende Programme und Organisationen integriert, ist nach Meinung mancher viel­leicht unrealistisch – unnötig ist sie keinesfalls.

Anmerkungen

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