Zankapfel im Mittelmeer. Zypern vor dem EU-Beitritt

Analyse von Heinz-Jürgen Axt

Die Beitrittsverhandlungen zwischen Zypern und der EU dürften in einer „diplomatischen Sackgasse“ enden; eine vorausgehende Lösung des Volksgruppenkonflikts ist eher nicht zu erwarten. Weder die EU noch die UN bieten als Vermittler im Zypern-Konflikt Aussicht auf Erfolg; berechtigte Hoffnungen richten sich auf die USA.

Griechenland und die Türkei – ohnehin schon im Konflikt über die Hoheitsrechte in der Ägäis und wegen der Minderheiten in beiden Ländern – geraten über Zypern immer wieder aneinander.1 Wegen der Ankündigung der Republik Zypern, 1998 russische Luftabwehrraketen vom Typ S-300 auf der Insel zu stationieren, sind sogar Kriegsdrohungen ausgesprochen worden. Seitdem die Europäische Union (EU) Zypern eine feste Zusage zur Aufnahme von Beitrittsverhandlungen gegeben hat, ist die EU direkt involviert.

Der von der Republik Zypern am 3. Juli 1990 gestellte Beitrittsantrag zur EU ist durch die Stellungnahme der Kommission vom 30. Juni 1993 grundsätzlich positiv beschieden worden. Die EU hat mittlerweile auch ihren in diesem Dokument noch enthaltenen Vorbehalt aufgegeben, daß der Zypern-Konflikt vor Aufnahme der Beitrittsverhandlungen gelöst sein muß. Der Europäische Rat von Cannes (26./27. Juni 1995) hat bekräftigt, daß die Beitrittsverhandlungen mit Zypern und Malta „sechs Monate nach Abschluß der Regierungskonferenz 1996 unter Berücksichtigung von deren Ergebnissen beginnen müssen“; die EU hat ebenfalls klargemacht, daß sie von einem Beitritt Gesamtzyperns ausgeht und die Türken-Zyprer in die Beitrittsverhandlungen einbeziehen möchte. Nach der von der Türkei wegen des Europäischen Rates von Luxemburg im Dezember 1997 verkündeten „Auszeit“ in den Beziehungen zur EU hat die Führung der türkischen Zyprer allerdings nachgezogen und erklärt, daß sie dem Ziel einer zyprischen Föderation eine Abasage erteilt, nicht länger an interkommunalen Gesprächen teilnimmt und auch mit der EU nicht wegen eines Beitritts verhandeln wird.

Sowohl Griechenland als auch die Türkei leiten ihre Rechte, sich für die jeweiligen Volksgruppen auf Zypern zu engagieren, aus den Gründungsverträgen der Republik Zypern ab, so wie sie 1959 in Zürich und London von Großbritannien, Griechenland und der Türkei ausgehandelt worden sind. Im Garantievertrag verbürgten sich die genannten Staaten für die Souveränität Zyperns. Zu diesem Zweck war auch das Recht zur gemeinsamen oder einseitigen Intervention eingeräumt worden.2 Seit Gründung der Republik Zypern sind Griechenland und die Türkei also permanent in die vielfältigen Spannungen einbezogen.

Eine Annäherung zwischen Griechenland und der Türkei hat zur Voraussetzung, daß sich im Zypern-Konflikt zumindest positive Entwicklungen abzeichnen. Das ist aber derzeit nicht zu beobachten, auch wenn griechisch-türkische Gespräche auf höchster Ebene, so am Rande des NATO-Gipfels in Madrid im Juli und beim Gipfeltreffen der Balkan-Länder auf Kreta im November 1997 Hoffnungen aufkommen ließen. Doch die Verhandlungen unter Vermittlung des UN-Generalsekretärs Kofi Annan zwischen dem zyprischen Präsiden-

ten, Glafkos Klerides, und dem Vertreter der türkischen Zyprer, Rauf Denktash, im Juli 1997 blieben ebenso ergebnislos wie die nachfolgenden Gespräche in Glion bei Montreux. Denktash machte schließlich sein Verbleiben am Verhandlungstisch davon abhängig, daß die EU die Beitrittsverhandlungen mit Zypern absagt, was nicht nur für die Regierung der Republik Zypern, sondern auch für die EU nicht annehmbar war.3

Bedrohung für die Türkei?

Die Ankündigung der Regierung der Republik Zypern, Flugabwehrraketen vom Typ S-300 aus Rußland in der Nähe der Stadt Paphos zu installieren, hat die Konfrontation der politischen Führungen beider Volksgruppen in Zypern, aber auch zwischen Athen und Ankara zugespitzt. Mit dieser Ankündigung scheinen die griechischen Zyprer Druck auf die Inseltürken und auf die Türkei ausüben zu wollen, um sie gegenüber dem Vorschlag von Klerides geneigter zu machen, Zypern zu entmilitarisieren. Klerides hat wiederholt erklärt, daß der Süden auf die Aufrüstungspläne und die Raketenstationierung verzichten würde, wenn im Norden Zyperns nicht 40 000 türkische Soldaten und 300 Panzer stationiert wären. Auch scheint die Regierung Klerides die internationale Öffentlichkeit und insbesondere die USA beeinflussen zu wollen, um die Bemühungen zur Vermittlung im Zypern-Konflikt ernsthafter und mit mehr Nachdruck zu verfolgen.

Wie immer auch der Streit um die Raketen ausgehen wird, eines ist klar: Athen und Ankara sind keineswegs unbeteiligte Dritte, und auch die EU wird sich mit der Problematik befassen müssen. Zypern steht schließlich in der vordersten Reihe der Beitrittskandidaten, wie der Europäische Rat von Luxemburg bestätitgt hat. Obendrein hat der griechische Außenminister, Theodoros Pangalos, bereits gewarnt, daß sein Land den Amsterdamer Vertrag nicht ratifizieren werde, wenn die EU-Beitrittsverhandlungen mit Zypern nicht eröffnet würden. Er hat damit auf in Bonn, Rom und London im Frühjahr und Sommer 1997 mehrfach geäußerte Vorbehalte reagiert, daß Zyperns EU-Mitgliedschaft von einer Beendigung des Konflikts auf der Insel abhänge. Der derzeitige Staatssekretär im Athener Außenministerium, Jannos Kranidiotis, hatte bereits früher, als er noch Abgeordneter im Europäischen Parlament war, gedroht, Griechenland könne auch ein Veto gegen die Osterweiterung einlegen, wenn Zypern der Beitritt zur EU nicht garantiert werde.

Die Verantwortlichen in Ankara haben unverhältnismäßig scharf auf die angekündigte Rüstungsmaßnahme reagiert. Schon hat die Armeeführung die Stationierung zum „casus belli“ erklärt. Dem Bekenntnis zu einem zivilisierten Europa entspricht der relativ häufige Umgang türkischer Militärs mit Kriegsdrohungen im östlichen Mittelmeer durchaus nicht. Die türkische Generalität dramatisiert die avisierte Stationierung von Raketen offensichtlich mit besonderem Nachdruck. Sowohl die griechischen Zyprer als auch die russische Waffenexportfirma „Roswooroushenie“ haben erklärt, es handle sich um rein defensive und ausschließlich zur Luftabwehr geeignete Waffensysteme mit einer maximalen Reichweite von 150 Kilometern, womit das türkische Festland nicht erreicht werden kann. Wenn die Raketen ihr Ziel in der Luft verfehlen, zerstörten sie sich selbst. Dem widerspricht die türkische Militärführung: Nach einer Umrüstung könnten die Raketen sogar Bodenziele auf dem anatolischem Festland bedrohen. Es seien sogar atomare Sprengköpfe einsetzbar. Im Rahmen eines Manövers hat die türkische Armee im Norden Zyperns bereits am 5. November 1997 mit einer Hubschraubereinheit und einer Bomberstaffel die Zerstörung einer nachgestellten griechisch-zyprischen Raketenstellung simuliert.

Die Akteure in der Sackgasse

Das Angebot der EU, Beitrittsverhandlungen mit Zypern einzuleiten, war zum einen das Resultat griechischer Hartnäckigkeit, zum andern aber auch von der Hoffnung begleitet, die Beitrittsperspektive möge die Chancen zur Lösung des Volksgruppenkonflikts verbessern. Unmittelbar vor der Aufnahme der Beitrittsverhandlungen sieht es damit eher ernüchternd aus. Nahezu alle Beteiligten haben sich in diplomatische Sackgassen begeben und nur schwer vereinbare Maximalpositionen eingenommen.

Die türkischen Zyprer würden angesichts ihrer desolaten Wirtschaftslage sicher gern der EU beitreten und Nutzen aus ihren Strukturhilfen ziehen. Daß die Zypern im Falle eines Beitritts zustehenden EU-Finanzhilfen vor allem in den Norden gehen müßten, ist mehrfach auch von den griechischen Zyprern zugestanden worden. Andererseits glaubt die Führung der türkischen Zyprer aber, daß ihre Sicherheits- und Selbstbehauptungsinteressen am besten bei der Türkei aufgehoben sind. Damit machen sich die Inseltürken aber von einer Politik der Türkei abhängig, die darauf setzt, sich Entgegenkommen in der Zypern-Frage damit honorieren zu lassen, daß die eigenen Chancen zum EU-Beitritt substantiell verbessert werden. Weil es dazu aber unter den EU-Mitgliedern auf absehbare Zeit keine Bereitschaft gibt, blokkieren sich die türkischen Zyprer in ihrer Verhandlungsposition selbst.

Ähnlich sieht es bei der Türkei aus. Auch wenn die EU mehrfach betont hat, daß der Türkei kein Vetorecht beim zyprischen EU-Beitritt zukommt, so nimmt Ankara faktisch doch eine solche Position ein. Unter den Regierungen der EU-Länder dürfte die Einsicht weit verbreitet sein, daß man eine Mitgliedschaft Zyperns in der EU nicht gegen die Interessen der Türkei durchsetzen, sondern sich um einen Interessenausgleich bemühen sollte. Diesem Bemühen wird jedoch in dem Maße der Boden entzogen, wie Ankara auf der Maximalposition beharrt, daß der EU-Beitritt Zyperns im Grunde nur mit der gleichzeitigen, zumindest aber fest terminierten türkischen EU-Mitgliedschaft zu akzeptieren sei.

Die griechischen Zyprer müssen sich wegen des Erfolgs ihrer Politik nicht durch besondere Flexibilität und Kompromißbereitschaft hervortun (wegen der Präsidentschaftswahl im Frühjahr 1998 schwindet die Bereitschaft dazu naturgemäß). Die einschlägigen Resolutionen der Vereinten Nationen unterstützen weitgehend ihren Standpunkt, daß auf Zypern eine bikommunale und bizonale Föderation zu schaffen sei. Obendrein haben sie von der EU die Zusage zur Aufnahme von Beitrittsverhandlungen erhalten. Folglich hat man auch geglaubt, mit der angekündigten Raketenstationierung die Beeinträchtigung der Vertrauensbildung außer acht lassen zu können. Nachdem die türkische Armeeführung äußerst massiv reagiert hat, und nachdem damit die Chancen zu schwinden scheinen, über die angekündigte Raketenstationierung die Demilitarisierung der gesamten Insel erreichen zu können, wird es sich die Regierung der Republik Zypern sehr genau überlegen, ob sie das Risiko zur Stationierung der Raketen eingehen soll. Gegenüber den türkischen Zyprern, vor allem aber gegenüber der Türkei scheint die griechisch-zyprische Regierung weniger gewinnen zu können, als sie möglicherweise durch die einseitige Rüstungsmaßnahme bei der internationalen Staatengemeinschaft an Verständnis verloren hat.

Auch Griechenland dürfte sich seines Erfolgs nicht ungetrübt erfreuen, den Partnern in der EU die Beitrittsverhandlungen mit Zypern abgerungen zu haben. Und in der Türkei hat die griechische Haltung sicher dazu beigetragen, in der Zypern-Frage Maximalpositionen einzunehmen. So dürfte auch die türkische Androhung zu verstehen sein, daß der Anschluß Nordzyperns an die Türkei vollzogen werde, wenn es zum Beitritt der Republik Zyperns zur EU käme. Weil die Türkei, anders als Griechenland, keinen Einfluß auf die Willensbildung der EU hat, mag sie auch leichter geneigt sein, Spannungen in der Ägäis wachzuhalten oder gar zu schüren, um Griechenland (und damit indirekt auch die Europäische Union) unter Druck zu setzen.

Die Europäische Union zeigt sich beim Zypern-Konflikt wenig souverän und wird von den Ereignissen mehr getrieben, als daß sie selbst das diplomatische Spiel bestimmt. Die EU hat Zypern Beitrittsverhandlungen verbindlich zugesagt und kann damit kaum mehr einen heilsamen Druck auf die Autoritäten in Zypern auslösen, energisch nach einer Lösung des Konflikts zu suchen. Sie steuert zwischen Scylla und Charybdis, weil sie zum einen der Türkei keine Vetoposition zubilligen, zum andern aber die Interessenlage der Türkei nicht ignorieren kann. Natürlich könnte die EU den Abschluß der Beitrittsverhandlungen so lange hinauszögern, bis eine Lösung im Volksgruppenkonflikt auf Zypern in Sicht ist. Hier droht der EU aber zweierlei: erstens das griechische Veto gegen die Osterweiterung und zweitens der Gesichtsverlust zumindest gegenüber den Beitrittskandidaten.

Die Vereinten Nationen schließlich haben sich redlich um Konfliktvermittlung bemüht. So wenig es der EU bislang gelungen ist, die Volksgruppen mit der Perspektive einer späteren Mitgliedschaft in der Union zur Einigung zu bewegen, so wenig waren die UN bei den interkommunalen Gesprächen (zuletzt im September 1997 in New York) erfolgreich. Weil die Sonderbeauftragten und auch der Generalsekretär der UN sich nicht gescheut haben, wiederholt die aus ihrer Sicht Hauptverantwortlichen für die geringen Fortschritte bei den Vermittlungsbemühungen, nämlich die türkischen Zyprer, auch öffentlich zu benennen, werden die UN von den Inseltürken und auch von der Türkei nicht mehr als geeigneter Vermittler betrachtet; man hält sie für einseitig.

Konfliktvermittlung durch die USA

Derzeit haben alle relevanten Akteure unvereinbare Maximalpositionen eingenommen. Aus der verfahrenen Situation in Zypern kann sich aber auch eine neue Chance zur Vermittlung zwischen den Konfliktparteien ergeben. Dies gilt um so mehr, wenn den beteiligten Akteuren bewußt wird, daß ihr Verhalten mit Kosten verbunden ist. Daß die türkischen Zyprer bislang nicht auf das Angebot eingegangen sind, Vertreter in die zyprische Verhandlungsdelegation zu entsenden, die mit der EU die Beitrittsmodalitäten aushandelt, macht es der EU schwer, die Interessen beider Volksgruppen gleichermaßen zu berücksichtigen. Wenn die Türkei zur Vertretung türkisch-zyprischer Interessen angehalten wird, wird oft übersehen, daß Ankara dabei in starkem Maße eigene Anliegen, vornehmlich den Beitritt zur EU, ins Spiel bringt.

Eine zweite Bemerkung ist notwendig: Die Staatengemeinschaft muß erkennen, daß die traditionellen Vermittler im Zypern-Konflikt nur mehr wenig Aussicht auf Erfolg bieten. Das betrifft aus den genannten Gründen vor allem die UN. Zwar werden diese weiterhin ihre guten Dienste anbieten und die Blauhelme der UN die Konfliktpartner separieren müssen. Übergriffe nationalistischer Eiferer hat es in der jüngsten Vergangenheit ja zur Genüge gegeben. Doch wird den UN ein tragfähiger Kompromiß zwischen den Volksgruppen Zyperns sowie zwischen Griechenland und der Türkei wohl kaum gelingen. Zwar wird von der EU mit guten Gründen erwartet, daß sie von ihrer bisherigen Passivität in der Region Abstand nimmt und sich aktiver engagiert. Aktuell könnte die EU, so wie sie es von ost- und südosteuropäischen Beitrittskandidaten erwartet, auch von Zypern verlangen, vor einer Konkretisierung der Beitrittsperspektive offene Streitfragen beizulegen. Eine solche Politik der „sticks and carrots“ versagt jedoch, weil Griechenland die EU-Politik mitbestimmt, womit die Union nicht als unbeteiligter Dritter agieren kann.

Aussicht auf Erfolg hat mithin nur noch eine Konfliktvermittlung durch die USA. Präsident Bill Clinton hat denn auch Richard Holbrooke als Sondergesandten mit der Aufgabe betraut, die Spannungen in der Region zwischen Griechenland und der Türkei sowie auf Zypern beizulegen. Die Aufgabe ist prinzipiell lösbar; Szenarien sind entwickelt. Soweit der seit 1996 schwelende Streit um die unbewohnte Ägäis-Insel Imia (türkisch Kardak) berührt ist – und er kann bei einer Lösung des Zypern-Konflikts nicht unberücksichtigt bleiben –, könnte z.B. die Türkei erklären, den Imia-Streitfall vor den Internationalen Gerichtshof zu bringen, könnte Griechenland auf die Blockade der EU-Finanzmittel zugunsten der Türkei verzichten, und könnte der griechisch-türkische „Rat der Weisen“ Lösungsvorschläge für die übrigen Streitfragen entwickeln. Im Falle Zyperns könnte der griechisch-zyprische Verzicht auf die Stationierung von Luftabwehrraketen das Zugeständnis zur substantiellen Verringerung türkischer Militärverbände im Norden Zyperns zur Folge haben – vorausgesetzt freilich, daß das türkische Militär dem zustimmt, was wiederum die Notwendigkeit einer allgemeinen Verbesserung der griechisch-türkischen Beziehungen verdeutlicht.

 Die Holbrooke-Mission ist also nicht ohne Chancen. Die EU kann sich allerdings nicht entspannt zurücklehnen. Sie wird vielmehr darauf achten müssen, daß nicht nur die geostrategischen Interessen der USA zum Zuge kommen, sondern ebenso die spezifisch europäischen Belange. Um es am Beispiel der Türkei zu erläutern: die USA wollen die Sicherheitspartnerschaft. Ginge es nach Washington, wäre die Türkei aus eben diesem Grund längst EU-Mitglied. Der EU muß es im Verhältnis zur Türkei ebenfalls um die Sicherheitspartnerschaft gehen – aber auch um mehr, um eine Integrationspartnerschaft, die den Leitbildern und Werten von Markt und Wettbewerbsfähigkeit ebenso verpflichtet ist wie der Demokratie und der Zivilgesellschaft.

Anmerkungen

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