Die Europäische Union à 25. Wie regierbar ist sie?

Standpunkte von Eberhard Rhein

Der langjährige Brüsseler Beamte fordert eine Revision des Vertrags von Amsterdam mit Verbesserungen zum Abbau des Demokratiedefizits, zu den Entscheidungsmechanismen im Rat sowie zur Vereinfachung von Vertragsänderungen. Die sinnvolle Nutzung der Flexibilitätsklausel allein reiche nicht aus, um die Handlungsfähigkeit einer „EU à 25“ zu garantieren.

Die Kommentare über den Vertrag von Amsterdam1 sind fast einhellig: Er ist kein großer Wurf; niemand vermag in ihm die verfassungsmäßige Grundlage für ein föderal regiertes Europa zu erkennen. Er ist, wie schon seine beiden Vorgänger – die Einheitliche Akte und der Vertrag von Maastricht – nur ein weiterer Baustein auf dem mühsamen Wege zu einer dauerhaften Verfassung für ein geeintes, funktionsfähiges Europa.

Bleibt die EU also unregierbar? Genauer gesagt, wird sie mit 25 Mitgliedern noch unregierbarer als heute schon? Ist die Vision eines europäischen Bundesstaats eigener Prägung damit endgültig in den historischen Archiven versunken? Bewegt sich Europa im 21. Jahrhundert statt dessen unwiderruflich auf eine zwischenstaatliche Organisation zu, wenn auch mit wichtigen Befugnissen und ausgefeilten Entscheidungsmechanismen?

Die Regierbarkeit eines modernen Staatswesens läßt sich nach zwei einfachen Kriterien bemessen: Es muß, erstens, demokratisch legitimiert sein, mit einem direkt und frei gewählten Parlament als dem wesentlichen Gesetzgeber und als Kontrollinstanz der Exekutive. Es bedarf, zweitens, transparenter und effizienter Entscheidungsmechanismen.

Die EU leidet gegenwärtig unter einem doppelten Demokratiedefizit. Zum einen ist das Europäische Parlament noch immer kein voll gleichberechtigter Gesetzgeber. Die „Staatenkammer“ – der Ministerrat – kann sich noch immer in wichtigen Politikbereichen über das Votum des Parlaments hinwegsetzen. Der Vertrag von Amsterdam bringt in dieser Hinsicht wesentlichen Fortschritt; es verbleiben nur ganz wenige Bereiche, in denen das Parlament nicht volles Mitentscheidungs- oder Zustimmungsrecht besitzt. Die wichtigste Ausnahme bleibt die Agrarpolitik. Hier fürchtet vor allem Frankreich, daß ein kritisch eingestelltes Parlament am Fortbestand der Marktordnungen und damit der Höhe der Agrarausgaben rühren könnte. Damit bleibt die Hälfte des EU-Haushalts dem Einfluß des Parlaments praktisch entzogen, weil die Agrarausgaben (im EU-Jargon) „obligatorisch“ sind. In diesem seit 40 Jahren bestens geschützten Tabu liegt zweifellos die größte Unzulänglichkeit, wenn man die demokratische Legitimität der EU beurteilt.

Zweitens besitzen die kleinen Mitgliedstaaten im Parlament und vor allem im Rat ein unangemessen großes Stimmengewicht im Verhältnis zur jeweiligen Bevölkerung. Am deutlichsten wird das, wenn man den kleinsten Mitgliedstaat mit 0,4 Millionen Einwohnern mit dem größten mit 80 Millionen Menschen vergleicht. Im Rat müßte Deutschland 40 mal so viel Stimmrechte besitzen als gegenwärtig im Vergleich mit Luxemburg, im Parlament immerhin zwölfmal so viel Abgeordnete. Die Übergewichtung zugunsten der kleinen Mitgliedstaaten hatte ihren Sinn in der Sechsergemeinschaft von 1958, als drei „Große“ drei „Kleinen“ gegenüberstanden und um ihren Einfluß bei der Entscheidungsfindung besorgt waren. In einer EU mit 25 Mitgliedern wird es jedoch insgesamt nur sechs „Große“ geben, denen 19 „Kleine“ gegenüberstehen werden. Mit der gegenwärtigen Stimmengewichtung könnten die „Großen“ überstimmt werden.

In Amsterdam ist dieses seit Jahren klar erkannte Problem nur formell angepackt worden: die „Großen“ werden nur dann auf „ihr“ zweites Kommissionsmitglied verzichten, wenn parallel dazu eine Einigung über die Stimmengewichtung im Rat erfolgt.2

Über eine Neuverteilung der Sitze im Parlament ist in Amsterdam überhaupt nicht ernsthaft verhandelt worden. Man hat lediglich beschlossen, für das künftige Parlament eine Obergrenze von 700 Mitgliedern festzusetzen. Das mag im Interesse der Regierbarkeit der künftigen Union nützlich sein; aber es ist nicht ausreichend, um den Grundsatz des gleichen Wahlrechts zu verankern. In der erweiterten Union darf es kein „Mehrklassenwahlrecht“ danach geben, ob ein Bürger zufällig in einem kleinen oder einem großen Mitgliedstaat lebt. Die Abgeordnetenzahl muß proportional zur Einwohnerzahl eines jeden Mitgliedstaats festgelegt werden.3

Genauso wenig ist die EU in Amsterdam in der Lage gewesen, die schwerfälligen und noch immer in zu vielen Bereichen auf Konsens basierenden Entscheidungsmechanismen effizienter zu gestalten. Weder in der Innen- noch in der Außenpolitik gibt es wirklich wichtige Fortschritte in Richtung auf Mehrheitsabstimmungen. Gerade einmal bei 16 Artikeln sind die Mitgliedstaaten künftig bereit, auf ihr lähmendes Vetorecht zu verzichten.4 In allen politisch sensiblen Bereichen bleibt das Einstimmigkeitsgebot.

Die Frage lautet daher: Kann die erweiterte Union auf der Grundlage der in Amsterdam beschlossenen Texte noch regiert werden? Oder muß man vielmehr mit bürokratischem Leerlauf und zunehmender Lähmung rechnen? Darauf lassen sich nur differenzierte Antworten geben. In den klassischen Innenbereichen wie Binnenmarkt, Verkehrs-, Agrar-, Wettbewerbs- oder Forschungspolitik, wo entweder mehrheitlich entschieden wird oder aber die Kommission über weitgehende Entscheidungsbefugnisse verfügt, dürfte es auch in einer erweiterten EU mit 25 Mitgliedstaaten möglich sein, relativ effizient zu arbeiten und die notwendigen Entscheidungen zu treffen. Das gleiche gilt für die Handelspolitik, soweit sie den Warenhandel betrifft.

Auch in dem künftig so wichtigen Feld der Währungs- und Wirtschaftspolitik ist für einen leistungsfähigen Entscheidungsmechanismus Sorge getragen. Europäische Zentralbank und Ministerrat entscheiden mehrheitlich! Das ist bemerkenswert, entspricht jedoch dem vitalen Interesse jedes einzelnen EWU-Mitglieds – weil jeder Staat ein starkes Interesse an einer stabilen Währung besitzt, hat jeder akzeptiert, überstimmt zu werden. Mit anderen Worten: Mehrheitsentscheidungen, auch in der erweiterten EU, werden überall dort durchsetzbar, wo alle das Gefühl haben, in einem wackligen Boot zu sitzen, das sofort sinkt, wenn es nicht richtig vorwärts gesteuert wird.

Auf allen anderen neuen und alten Politikfeldern – von der Rechtsangleichung, der Handelspolitik für Dienstleistungen, der Steuer-, Einwanderungs-, Asyl-, Regional- bis vor allem zur Haushaltspolitik werden alle wichtigen Entscheidungen einstimmig von den 25 Regierungsvertretern am Tisch zu treffen sein. Das bedeutet, daß künftig noch viel mehr Zeit und Energie aufgewandt werden muß, um Kompromisse zu erarbeiten, da das Schnüren von Kompromißpaketen noch komplizierter werden wird.

Das folgt zwingend aus der weiter zunehmenden Heterogenität der künftigen Union. Man denke allein an das drastisch steigende Wohlstandsgefälle zwischen alten und neuen Mitgliedstaaten: Das dänische Pro-Kopf-Einkommen ist etwa sechsmal so hoch wie das der ärmsten künftigen Mitgliedstaaten Bulgarien, Lettland, Litauen oder Rumänien. Angesichts weiter divergierender Interessen, der zunehmenden Abschwächung solidarischer Bande und einem viel lockeren Gesamtzusammenhalt in einer Union mit 25 Mitgliedern wird es selbst für die Kommission fast unmöglich, in ihren Vorschlägen das gemeinsame Interesse für die EU als Ganzes klar herauszuarbeiten. Damit steigt die Wahrscheinlichkeit, daß es immer häufiger zu rein deklamatorischen Kompromißformeln ohne eigentliche Substanz kommt, oder daß Mitgliedstaaten bestimmte Regelungen, an denen sie kein Interesse haben, so lange blockieren, bis sie auf anderen Gebieten „entschädigt“ werden.

Gemeinsame Außenpolitik

Auf dem weiten Feld der Außenpolitik wird das weiter geltende Konsensprinzip in einer größeren EU noch lähmender wirken als schon bisher. Die im Vertrag von Amsterdam vorgesehenen Verbesserungen, wie konstruktive Stimmenthaltung, Möglichkeit von Mehrheitsentscheidungen bei der Festlegung gemeinsamer Aktionen und Standpunkte, Ernennung des Generalsekretärs des Rates zum „Hohen Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“, Schaffung einer Planungseinheit, sollten nicht darüber hinwegtäuschen, daß es auf dieser Basis keine schlagkräftige Außen- und erst recht keine Sicherheitspolitik für eine „EU à 25“ geben wird. Das Mißverhältnis zwischen hochgesteckten Zielen und effektiver Handlungsfähigkeit wird sich eher weiter verschärfen.

Von dieser Analyse ausgehend, lassen sich folgende Schlußfolgerungen für die Funktionsfähigkeit einer Union mit 25 Mitgliedern ziehen: Eine erweiterte Union wird – ohne weitere Vertragsänderungen – in den Kernbereichen gemeinsamer Politik wie Binnenmarkt, Währungs- und Wirtschaftspolitik, klassische Handelspolitik, Agrarpolitik, Verkehrspolitik einigermaßen, d.h. etwa wie bisher, funktionieren können. In allen anderen Bereichen wird es für die erweiterte Union fast unmöglich, noch wirksam tätig zu werden. Die Notwendigkeit, alle Beschlüsse einstimmig zu fassen, wird wie ein feiner Filter wirken, der die meisten Initiativen, etwa im Gesellschaftsrecht, der Sozial-, Beschäftigungs-, Struktur- oder Einwanderungspolitik, abblocken wird.

Das mag bedauern, wer europaweite Regelungen als den Stein der Weisen ansieht. Wer jedoch kritisch verfolgt, wie Kommission, Mitgliedstaaten und Parlament in den letzten Jahren zugelassen haben, daß sich die EU auf immer neuen Feldern tummelt und zugleich immer stärker zu einer Art von Selbstbedienungsladen für einzelne Mitgliedstaaten degeneriert, der findet sich leichter damit ab, daß die erweiterte EU auf zahlreichen Feldern, auf denen sie versucht sein könnte sich zu betätigen, weitgehend handlungsunfähig wird. Es täte der EU gut, sich etwa für die nächsten zehn Jahre bewußt auf die Teilbereiche zu beschränken, bei denen europaweite Regelungen absolut erforderlich sind. Nur durch bewußte Beschränkung auf das Wesentliche könnte eine „EU à 25“ angesichts der zunehmenden Interessenunterschiede ein Minimum an Regierbarkeit bewahren. Das würde eine Abkehr von der bisherigen Übung bedeuten, die Union mit allen nur denkbaren Fragen vom Tierschutz, der Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung, Verhütung von Arbeitsunfällen bis zur beruflichen Weiterbildung und bezahlten Freizeit zu befassen und immer neue Gemeinschaftsinitiativen mit finanziellen Folgen zu erfinden.

Diese Tendenz, der Union immer neue Politikfelder anzutragen, für die sie nicht gut gerüstet ist, hat falsche Hoffnungen bei der europäischen Bevölkerung geweckt. Zugleich macht sich die EU, oft an Stelle einzelner Mitgliedstaaten, zum Sündenbock. In der Außenpolitik ist das besonders sichtbar. Von der EWG der sechziger Jahre hätte niemand eine Lösung des Jugoslawien-Problems erwartet. Erst die hochtrabenden Erklärungen europäischer Politiker von einer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik haben die Illusion geschaffen, die Union sei über Nacht zu einem leistungsfähigen Akteur auf der außenpolitischen Bühne geworden. Der so immer stärker gewordene Widerspruch zwischen Anspruch und Wirklichkeit ist einer der wichtigsten Gründe für den zunehmenden Imageverlust der EU in den letzten Jahren.

Sollte die Einstimmigkeitsregel zur Handlungsunfähigkeit führen, dann verbleibt künftig der Rückgriff auf die „Flexibilität“. Nach dem Vertrag von Amsterdam ist es erstmals einer Mehrheit von Mitgliedstaaten vertraglich ermöglicht, das Veto eines oder mehrerer Mitgliedstaaten durch Anrufen der Flexibilitätsklausel zu umgehen. Sofern gewisse Kriterien erfüllt sind, kann eine Mehrheit von Mitgliedstaaten eine engere Zusammenarbeit begründen und auf neuen Politikfeldern oder Rechtsmaterien vorangehen, ohne einen Konsens mit allen Mitgliedstaaten erzielt zu haben. Flexibilität könnte daher, wenn sie mit Phantasie und Augenmaß genutzt wird, ein wertvolles Instrument werden, um mit dem Problem der Einstimmigkeit fertig zu werden. Man wird abwarten müssen, wie sich dieses neugeschaffene Instrument in der Praxis bewähren wird. Das wird stark vom Geschick der Kommission und der Bereitschaft der Mitgliedstaaten, mitzuspielen, abhängen.

Aber selbst wenn sich die erweiterte EU auf das Wesentliche beschränkt und noch so fruchtbaren Nutzen aus der Flexibilitätsklausel ziehen mag, wird sie dennoch nur eine begrenzte Handlungsfähigkeit besitzen – wenn denn der Vertrag von Amsterdam das letzte Wort bliebe.

Vertragsrevision

Es sollte daher mit Nachdruck die Forderung nach einer weiteren Vertragsrevision vor dem Beitritt weiterer Mitgliedstaaten erhoben werden. Das haben die Mitgliedstaaten im Amsterdamer „Protokoll über die Organe im Hinblick auf die Erweiterung der Europäischen Union“ grundsätzlich anerkannt. Da ein Beitritt neuer Mitgliedstaaten nicht vor dem Jahr 2003 möglich sein wird, bleibt Zeit genug für eine solche Revision, die Teil der Erweiterungsverträge werden könnte.5

Eine solche Vertragsrevision sollte mindestens in drei Bereichen Verbesserungen enthalten: Erstens, Abbau des Demokratiedefizits. Das verlangt dreierlei: volles Mitentscheidungsrecht des Parlaments bei allen legislativen Akten, Sitzverteilung im Parlament entsprechend der Bevölkerungsgröße der Mitgliedstaaten und Abmilderung des Stimmenungleichgewichts im Rat. Dabei ist gegen ein gewisses Übergewicht der kleinen Mitgliedstaaten nichts einzuwenden; es besteht in fast allen Föderationen, am stärksten in den USA.

Zweitens, Verbesserung der Entscheidungsmechanismen im Rat. Grundsätzlich sollte auch für die EU gelten, was in jedem modernen Staatswesen Anwendung findet: Politische Entscheidungen sind mehrheitlich zu treffen, selbst wichtige wie Änderungen der Finanzverfassung, steuerpolitische Regelungen, Abschluß von internationalen Verträgen, Aufnahme neuer Mitglieder oder Vertragsänderungen. Wahrscheinlich gelingt das in der nahen Zukunft noch nicht. Aber möglich wäre es, mit Hilfe des bewährten Rezepts von Übergangsfristen weiterzukommen, wie das im Vertrag von Amsterdam erstmals versucht worden ist. Man könnte von einem bestimmten Zeitpunkt an, z.B. 2010, die neuen Entscheidungsverfahren anwenden.

Drittens, Vereinfachung von Vertragsänderungen. Die Europäische Union ist ein Gebilde, das sich noch über Jahrzehnte hinweg im Fluß befinden wird. Sie braucht daher viel notwendiger als die überkommenen Nationalstaaten ein flexibles Verfahren für Vertragsrevisionen. Das verlangt zweierlei: Erstens sollten künftige Vertragsänderungen nicht mehr der Einstimmigkeitsregel unterliegen. Kein Mitgliedstaat darf in einer erweiterten EU mehr das Recht haben, sie zu blockieren. Vertragsänderungen werden rechtens, wenn 70 bis 80 Prozent der Mitgliedstaaten sie ratifiziert haben. Zweitens sollte die Ausarbeitung von Vertragsänderungen in das normale institutionelle Gefüge von Kommission, Rat und Parlament zurückgeführt werden, ohne den komplizierten Rückgriff auf Regierungskonferenzen. Statt dessen könnte der Europäische Rat den Gemeinschaftsinstitutionen präzise Aufträge erteilen, ihm für bestimmte Vertragsmaterien Änderungsvorschläge zu unterbreiten. Damit wird das Vertragsrevisionsverfahren „banalisiert“, und zugleich wird der Europäische Rat stärker in die Pflicht genommen, politische Orientierungen zu geben.

Irgendwann in den nächsten zwei Jahrzehnten, wenn sich die europäische Staatlichkeit genügend verfestigt haben wird, kommt Europa nicht umhin, das jetzige Vertragsstückwerk durch eine Verfassung zu ersetzen, die klar die Kompetenzen, die Rechte und Pflichten von Union und Mitgliedstaaten festlegt. Mit den jetzigen Verfassungsansätzen, vor allem auf dem Gebiet der Außen- und Sicherheitspolitik, wird Europa im Laufe des 21. Jahrhunderts zunehmend an Gewicht in der Welt verlieren; es wird ihm niemals möglich werden, mit einer Stimme zu sprechen, geschweige denn zu handeln. Selbst vereint wird Europa in der zweiten Hälfte des nächsten Jahrhunderts nicht mehr als fünf Prozent der Weltbevölkerung ausmachen: Wer wird da auf Europa hören, wenn es nicht gemeinsam spricht und handelt?

Anmerkungen

1  Vgl. die Dokumentation S. 69 ff.

2  Vgl. Artikel 1 des Protokolls über die Organe im Hinblick auf die Erweiterung der Europäischen Union.

3  In einer Union mit bald 500 Millionen Einwohnern entfielen dann auf einen Abgeordneten rund 700 000 Einwohner. Luxemburg, Zypern und ggf. Malta müßten sich mit nur einem Abgeordneten begnügen (statt gegenwärtig sechs im Falle Luxemburgs).

4   Die davon betroffenen Materien gelten Fragen wie der Entscheidung über die Erhebung von Statistiken, die Zusammenarbeit im Zollwesen, die Beschäftigungsleitlinien sowie Maßnahmen zur Förderung der Beschäftigung, Bekämpfung von Betrug u.ä.

5   Vorzuziehen wäre natürlich die von Belgien, Frankreich, Italien, Finnland und Österreich propagierte Lösung, die wichtigsten institutionellen Fragen wie Mehrheitsabstimmungen, Stimmengewichtung im Rat und Zahl der Kommissionsmitglieder sofort in einem Zusatzprotokoll zum Amsterdam-Vertrag zu regeln. Deutschland steht dieser Initiative skeptisch gegenüber. Seine Gegenargumente, z.B. Verzögerung der Beitrittsverhandlungen, sind wenig überzeugend. Man hat nach Amsterdam – leider – den Eindruck, daß die Bundesrepublik Deutschland ganz gern am Konsens festhalten will, aus Furcht, bei wichtigen Fragen überstimmt zu werden.

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