Analyse
Auf dem Weg zum Ziel. Die Ergebnisse des Vertrags von Amsterdam
Die Ergebnisse von Amsterdam und ihre Bedeutung für den Integrationsprozeß werden vielerorts unterschätzt. Der Vertrag ist jedoch eine wichtige Etappe auf dem Ziel zu einer engeren Union und reflektiert als Kompromiß zwischen 15 Mitgliedstaaten das derzeit politisch Machbare.
Der am 2. Oktober von den Außenministern der Mitgliedstaaten der Europäischen Union unterzeichnete Vertrag von Amsterdam (EUV)1 hat ein geteiltes Echo gefunden. Den einen geht er insbesondere bei der Stärkung der Institutionen nicht weit genug. Für die anderen ist die schwierige Geburt des neuen Vertrags ein erneuter Beweis dafür, daß die Bereitschaft der Mitgliedstaaten zur Übertragung weiterer Befugnisse auf die Europäische Union an ihre Grenzen gestoßen ist. Damit ähnelt die heutige europapolitische Debatte in vielen Aspekten den seinerzeitigen Diskussionen um die Einheitliche Europäische Akte von 1986 und den Maastrichter Vertrag von 1992. Erst im Rückblick wird deutlich, wie sehr damals sowohl Befürworter als auch Skeptiker der europäischen Einigung die durch beide Vertragswerke initiierte Integrationsdynamik unterschätzt haben. Auch die Ergebnisse von Amsterdam und ihre Bedeutung für den weiteren Integrationsprozeß werden vielerorts unterschätzt.
Amsterdam markiert nicht das Endstadium der europäischen Integration. Der neue Vertrag ist aber eine wichtige Etappe zur Erreichung des Ziels, welches die Präambel des Vertrags über die Europäische Union nur vage mit der „Schaffung einer immer engeren Union der Völker Europas“ umschreibt. Das Ergebnis von Amsterdam reflektiert als Kompromiß zwischen 15 Mitgliedstaaten die Balance zwischen dem als notwendig oder wünschenswert Erkannten einerseits und dem derzeit politisch Machbaren andererseits. Dabei greift auch der Amsterdamer Vertrag auf eine Methode zurück, die sich seit Beginn der europäischen Integration als nützlich und zukunftsweisend erwiesen hat. Er formuliert – teilweise mit einer Fristsetzung verbunden – konkrete Arbeitsprogramme oder zumindest Perspektiven für die weitere Ausrichtung der europäischen Integration.
Der Charakter des Amsterdamer Vertrags als programmatischer Ansatz für die Fortsetzung der Integration wird nirgendwo so deutlich wie in seinen Bestimmungen zum Politikbereich Justiz und Inneres. Innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Vertrags soll die Union zu einem Raum der Sicherheit, der Freiheit und des Rechts ausgestaltet werden. Dieser umfaßt die Gewährleistung des freien Personenverkehrs innerhalb der Europäischen Union in Verbindung mit unmittelbar damit zusammenhängenden flankierenden Maßnahmen bei den Außengrenzkontrollen, der Visapolitik, der Asyl-, Flüchtlings- und Einwanderungspolitik und den Maßnahmen zur Verhütung und Bekämpfung der Kriminalität. Im gleichen Zeitraum wird Europol von einer bislang im wesentlichen auf das Sammeln und den Austausch von Daten beschränkten Einrichtung durch die Übertragung von neuen Befugnissen zu einer auch operativ tätigen Polizeibehörde ausgebaut werden. Da viele der durch die neuen Bestimmungen erfaßten Bereiche bislang im Schengener Abkommen geregelt sind, war es nur konsequent, dieses Abkommen in die Europäische Union zu überführen.2 Durch das zeitlich parallele Vorgehen bei der Herstellung des freien Personenverkehrs innerhalb der Union, d.h. dem vollständigen Abbau der Binnengrenzkontrollen, einerseits und der Entwicklung gemeinsamer Politiken bei allen mit dem Überschreiten der Außengrenzen der Union zusammenhängenden Fragen sowie dem Ausbau der polizeilichen Zusammenarbeit andererseits, wird sichergestellt, daß es nicht weniger, sondern mehr an innerer Sicherheit geben wird.
Der programmatische Ansatz des Amsterdamer Vertrags im Bereich Justiz und Inneres beschränkt sich jedoch nicht nur auf die Fortentwicklung der gemeinsamen Politik, sondern umfaßt auch die Arbeitsweise der Organe. Nach fünf Jahren kann der Rat (mit anschließender Ratifizierung durch die nationalen Parlamente) einstimmig festlegen, daß er bei Sachbeschlüssen in diesen Politikbereichen (mit Ausnahme der justitiellen Zusammenarbeit in Strafsachen und der polizeilichen Zusammenarbeit) von der Einstimmigkeit zur Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit übergeht. Das Europäische Parlament würde dann automatisch auf dem Wege der Mitentscheidung beteiligt.
Mit den neuen Bestimmungen wird ein beachtlicher Teil nationalstaatlicher Kompetenzen in der Justiz- und Innenpolitik „vergemeinschaftet“. Nur die polizeiliche Zusammenarbeit (einschließlich Europol) und die justitielle Zusammenarbeit in Strafsachen bleiben auch weiterhin zwischenstaatlich organisiert.3 Die Mitgliedstaaten ziehen damit die Konsequenz aus der Erkenntnis, daß grenzüberschreitende Kriminalität, Flüchtlings- und Einwanderungsbewegungen eine gemeinsame europäische Antwort erfordern. Der Amsterdamer Vertrag entspricht damit auch den Erwartungen der Bürger, die gerade im Bereich der inneren Sicherheit entschlossenes europäisches Handeln fordern.
Die vergangenen Jahre waren geprägt durch dramatische Umwälzungen im außen- und sicherheitspolitischen Umfeld der Europäischen Union. Die Wiederherstellung der deutschen Einheit, der friedliche Übergang von kommunistischen Parteiregimen mit Kommandowirtschaft zu demokratisch verfaßten und marktwirtschaftlich organisierten Gesellschaften in Mittel- und Osteuropa, der Zerfall der Sowjetunion und der Bürgerkrieg im früheren Jugoslawien erforderten neue außen- und sicherheitspolitische Antworten der Europäischen Union. Das Instrumentarium der mit dem Maastrichter Vertrag geschaffenen Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) erwies sich vor diesem Hintergrund als unzureichend.4
Die GASP
Der Amsterdamer Vertrag bringt einen deutlichen Zuwachs an außenpolitischer Handlungsfähigkeit der Union. Der Generalsekretär des Rates wird künftig als Hoher Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik unter der Verantwortung des Rates die Sichtbarkeit und Kontinuität der GASP garantieren. Fortschritte hat es auch bei der Abkehr vom Einstimmigkeitsprinzip gegeben, wenn auch weniger als von deutscher Seite gewünscht. Zur Implementierung von gemeinsamen Strategien, die der Europäische Rat einvernehmlich festlegt, wird der Rat künftig generell mit qualifizierter Mehrheit beschließen.5 Eine Unwägbarkeit liegt darin, daß sich nur schwer abschätzen läßt, wie das neue Instrument der gemeinsamen Strategie gehandhabt wird. Je weiter und flächendeckender „gemeinsame Strategien“ inhaltlich definiert werden, um so häufiger kann es zu Mehrheitsentscheidungen kommen.
Zu Beginn der Regierungskonferenz war nicht zu erwarten, daß der Amsterdamer Vertrag gerade im sicherheits- und verteidigungspolitischen Bereich weitreichende Fortschritte bringen würde. Gerade hier lagen die ursprünglichen Positionen der Mitgliedstaaten weit auseinander. Der Krieg im früheren Jugoslawien hat sowohl bei den Bürgern als auch bei den Regierungen das Bewußtsein dafür geschärft, daß die Union auch auf sicherheits- und verteidigungspolitischem Gebiet zur Wahrung ihrer internationalen Interessen handlungsfähiger werden muß.
Als Ergebnis der Regierungskonferenz wird die Leitlinienkompetenz des Europäischen Rates ausdrücklich auch auf Fragen mit verteidigungspolitischen Bezügen und insbesondere auch auf die Westeuropäische Union (WEU) erstreckt. Die sogenannten Petersberg-Aufgaben der WEU (humanitäre Aufgaben und Rettungseinsätze, friedenerhaltende Aufgaben sowie Kampfeinsätze bei der Krisenbewältigung einschließlich friedenschaffender Maßnahmen) werden in den Vertrag über die Europäische Union aufgenommen. Zur Ergänzung dieser Bestimmungen ist dem Amsterdamer Vertrag ein Protokoll beigefügt, welches die EU und die WEU beauftragt, binnen eines Jahres nach Inkrafttreten des Vertrags Regelungen für eine verstärkte Zusammenarbeit auszuarbeiten. Ein Ergebnis des Amsterdamer Vertrags ist bereits umgesetzt: Ab 1. Januar 1999, mit Beginn der deutschen EU-Präsidentschaft, sind EU- und WEU-Präsidentschaft parallel geschaltet, d.h. diejenigen EU-Mitgliedstaaten, die auch WEU-Mitglieder sind, werden den Vorsitz sowohl in der EU wie auch der WEU gleichzeitig innehaben.
Besonders auf deutsches und französisches Drängen6 wird durch den Amsterdamer Vertrag die Perspektive für eine gemeinsame Verteidigung ausgebaut. Der Europäische Rat kann ohne erneute Regierungskonferenz durch einstimmigen Beschluß eine gemeinsame Verteidigung begründen, vorbehaltlich der Ratifizierung durch die nationalen Parlamente. Auch die Perspektive einer Integration der WEU in die Europäische Union hat Eingang in den Vertrag gefunden. Auch hierüber kann der Europäische Rat einen einstimmigen Beschluß fassen und ihn den nationalen Parlamenten zur Ratifikation vorlegen.
Die Kritik am Amsterdamer Vertrag entzündet sich zumeist an den offengebliebenen institutionellen Fragen, vor allem der Stimmengewichtung im Rat und der Zahl der Kommissare. Dabei werden gelegentlich Negativszenarien entwickelt, bis hin zu einer Gefährdung der bevorstehenden Erweiterung der Union um die mittel- und osteuropäischen Staaten sowie Zypern. Bei nüchterner Betrachtung stellt sich die Situation weit weniger dramatisch dar. Die Neuregelung der Stimmengewichtung im Rat und der Zusammensetzung der Kommission wird erst mit Blick auf die anstehende Erweiterung der Union (und nicht schon für die Union der 15 Mitgliedstaaten) notwendig.7 Ein Protokoll zum Amsterdamer Vertrag legt in einem Stufenplan ein Verfahren fest, nach dem die Frage der Stimmengewichtung, der Größe der Kommission und das Funktionieren der Institutionen generell mit Blick auf die Erweiterung zu behandeln sind. Demnach stellt bereits vor der ersten Erweiterung jeder Mitgliedstaat nur noch einen Kommissar unter der Voraussetzung, daß die Frage der Stimmengewichtung im Rat (sei es durch Neugewichtung nach Artikel 148 EG-Vertrag oder durch die Einführung der doppelten Mehrheit) gelöst wird. Eine umfassende Revision der Zusammensetzung und Arbeitsweise der Organe soll spätestens ein Jahr vor dem Zeitpunkt erfolgen, zu dem mehr als 20 Mitgliedstaaten der Union angehören werden.
Auch bei den anderen institutionellen Fragen bringt der Amsterdamer Vertrag erhebliche Fortschritte im Sinne eines weiteren „institution building“ in der EU. Die Reformen zum Europäischen Parlament und zur Kommission stellen einen wichtigen Schritt auf dem Weg zu „verfassungspolitischer Normalität“ auf europäischer Ebene dar. Das EP wächst mehr und mehr in die Rolle eines gleichberechtigten europäischen Gesetzgebers hinein. Der Anwendungsbereich des Mitentscheidungsverfahrens wird erheblich ausgeweitet, Rat und Parlament im Verfahrensablauf gleichgestellt. Durch die Neufassung der Vorschriften zur Erarbeitung eines einheitlichen Wahlverfahrens steigen die Chancen, daß bereits in der nächsten Wahlperiode alle Abgeordneten des Parlaments nach den Grundsätzen der Proportionalität gewählt werden.8
Der Amsterdamer Vertrag schärft das Profil der Europäischen Kommission als der Exekutive auf europäischer Ebene. Ihr Präsident, bislang Primus inter pares, wird künftig eine politische Richtlinienkompetenz ausüben können. Ein gesondertes Zustimmungsvotum des Europäischen Parlaments verleiht ihm eine herausgehobene Legitimation. Die Auswahl der übrigen Kommissare erfolgt künftig im Einvernehmen der Regierungen der Mitgliedstaaten mit dem designierten Präsidenten.
Die wohl wichtigste Änderung im institutionellen Bereich ist die Einführung der verstärkten Zusammenarbeit („Flexibilität“).9 Künftig wird es einer Gruppe von Mitgliedstaaten unter bestimmten Bedingungen möglich sein, unter dem Vertragsdach der Europäischen Union verstärkt zusammenzuarbeiten, auch wenn nicht alle Mitgliedstaaten fähig oder willens sind, von Anbeginn daran teilzunehmen. Die Tragweite dieses Ansatzes ergibt sich vor allem mit Blick auf die anstehende Erweiterung um elf neue Mitgliedstaaten. Die Union wird durch diese bisher größte Erweiterungsrunde vielfältiger und heterogener, was die „Integration im Gleichschritt“ aller Mitgliedstaaten erheblich erschweren wird. Die Einführung der Möglichkeit „verstärkter Zusammenarbeit“ einer Gruppe von Mitgliedstaaten weist den Ausweg aus diesem potentiellen Dilemma.
Bürgernähe
Keine andere vorhergehende Regierungskonferenz war so von dem Gedanken geprägt, die Bindungen zwischen der Union und dem Bürger zu stärken und den Sorgen der Menschen Rechnung zu tragen. Sichtbarster Ausdruck sind ein eigenes Beschäftigungskapitel und die Überführung des Sozialprotokolls in den Vertrag, womit auch das Vereinigte Königreich künftig in vollem Umfang an der gemeinsamen Sozialpolitik teilnehmen wird. Die Einigung auf ein Beschäftigungskapitel gehörte zweifellos zu den schwierigsten Fragen der Regierungskonferenz. Als Ergebnis enthält der neue Vertrag deutlich verbesserte Verfahren, um die nationalen Anstrengungen zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit in einer gemeinsamen Strategie zu koordinieren.10 Der Vertrag enthält jedoch auch die Klarstellung, daß die letzte Verantwortung für die Beschäftigungspolitik bei den Mitgliedstaaten verbleibt.
Zur Herstellung von mehr Bürgernähe wurde der Grundsatz der Offenheit (Transparenz) in die allgemeinen Bestimmungen des EUV aufgenommen. Für Deutschland besonders wichtig ist die Aufnahme eines Subsidiaritätsprotokolls in den Vertrag, welches das Handeln auf europäischer Ebene an eine doppelte Bedingung knüpft: Maßnahmen der Gemeinschaft sind nur gerechtfertigt, wenn die Ziele durch Maßnahmen der Mitgliedstaaten nicht ausreichend und gleichzeitig durch Maßnahmen der Gemeinschaft besser erreicht werden können.
Der Amsterdamer Vertrag ist lediglich der Einstieg in eine komplexe und schwierige europapolitische Agenda, an deren Ende eine quantitativ wie qualitativ andere Europäische Union und eine neue politische, wirtschaftliche und auch – nach Vollzug der NATO-Erweiterung – sicherheitspolitische Ordnung für ganz Europa stehen wird. In wenigen Wochen, beim Europäischen Rat im Dezember in Luxemburg, wird über das Szenario zur Erweiterung der Europäischen Union um die Staaten Mittel- und Osteuropas sowie Zyperns entschieden. Dabei geht es nicht mehr um die politische Grundsatzentscheidung, die bereits beim Europäischen Rat von Kopenhagen im Juni 1993 getroffen wurde. Jetzt müssen der Verhandlungsprozeß und eine begleitende Strategie so ausgelegt werden, daß die Erweiterung trotz der damit sowohl für die Union als auch für die Beitrittsländer verbundenen schwierigen Fragen und Risiken zu einem erfolgreichen Abschluß gebracht werden kann. Am Ende dieses Prozesses wird die Europäische Union mit dann 26 Mitgliedstaaten ein deutlich anderes Profil entwickelt und weiter an Gewicht und Anziehungskraft in der Welt gewonnen haben.
Im Mai kommenden Jahres wird von den Staats- und Regierungschefs der Beginn der dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU), d.h. die Einführung des Euro als gemeinsamer Währung sowie der Kreis der daran teilnehmenden Mitgliedstaaten, beschlossen. Schon die Vorbereitung dieser Entscheidung hat in den vergangenen Jahren auf der Basis der im Maastrichter Vertrag niedergelegten Kriterien zu einem bisher nicht gekannten Maß an wirtschaftlicher und monetärer Konvergenz geführt. Die Einführung der gemeinsamen Währung wird eine neue, heute in ihren Auswirkungen nur schwer abschätzbare Integrationsdynamik entfalten. Sie dürfte außerdem weitreichende Auswirkungen auf das Weltwährungssystem sowie auch auf das transatlantische Verhältnis haben, wenn sich der Euro einmal als neue stabile Währung des größten Wirtschaftsblocks der Erde etabliert haben wird.
Unabhängig von Erweiterung und WWU steht die Europäische Union vor schwierigen internen Reformen. Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) muß auch mit Blick auf die im Jahre 2000 beginnenden WTO-Verhandlungen weiter entwickelt werden. Die Strukturpolitiken der Union bedürfen einer Neuausrichtung. Damit stehen Reformen an, die etwa 80 Prozent des Haushaltsvolumens der Europäischen Union betreffen. Die damit verbundenen Verteilungskämpfe innerhalb der EU werfen schon heute ihre Schatten voraus.
Das gegenwärtige Finanzierungssystem der EU läuft zum Jahresende 1999 aus. Gegenwärtig trägt Deutschland etwa 60 Prozent aller Nettotransfers. Diese Belastung stellt Deutschland vor dem Hintergrund der finanziellen Folgen der deutschen Einheit vor große Probleme. Auch unter integrationspolitischen Gesichtspunkten ist eine so starke Abhängigkeit der Europäischen Union und der Netto-Empfängerländer von den Finanzbeiträgen nur eines Mitgliedstaats nicht gesund. Das neue Finanzsystem muß deshalb eine faire Lastenteilung enthalten. Allerdings wird Deutschland wegen seines wirtschaftlichen Gewichts auch künftig großer Nettozahler bleiben.
Die Verhandlungen zum Amsterdamer Vertrag haben gezeigt, daß, angesichts der Tatsache, daß der Integrationsprozeß zunehmend auch Kernbereiche nationaler Souveränität berührt, das bisherige Integrationskonzept – schrittweise Verfolgung eines nicht näher definierten Integrationsziels – mehr und mehr an seine Grenzen stößt. Andererseits nehmen die globalen Herausforderungen, die wir entweder gemeinsam als Europäer oder gar nicht bewältigen können, weiter zu. Deshalb wird sich drängender noch als in der Vergangenheit die Frage nach der Finalität des Integrationsprozesses stellen.
Anmerkungen
1 Vgl. die Dokumentation in diesem Heft auf S. 69 ff.
2 Das Vereinigte Königreich und Irland erhielten dabei Ausnahmeregeln, insbesondere zur Beibehaltung ihrer Außengrenzkontrollen, die wegen ihrer Insellage gerechtfertigt sind. Auch Dänemark hat – anknüpfend an frühere Vorbehalte im Zusammenhang mit dem Maastrichter Vertrag – auf seiner Sonderstellung bestanden.
3 Dabei werden die Verfahren und Instrumente für die zwischenstaatliche Zusammenarbeit deutlich verbessert. Künftig kann der Rat Rahmenbeschlüsse fassen, die sowohl für die Regierungen als auch die nationalen Parlamente Bindungswirkung entfalten. Dieses Instrument wird das schwerfällige Instrument der klassischen Konvention weitgehend ersetzen. Das Europäische Parlament wird künftig auch im Bereich der „3. Säule“ obligatorisch angehört, die Kommission erhält ein umfassendes Initiativrecht und die Kompetenzen des Europäischen Gerichtshofs werden deutlich ausgeweitet.
4 Die Notwendigkeit zur Schärfung des außen- und sicherheitspolitischen Instrumentariums wurde bereits von den Vätern des Maastrichter Vertrags erkannt. In den Artikeln J 4 und J 10 wurden deshalb bereits Revisionsklauseln für eine im Jahre 1996 einzuberufende Regierungskonferenz festgeschrieben.
5 Allerdings kann ein Mitgliedstaat aus wichtigen Gründen der nationalen Politik, die begründet werden muß, die Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit verhindern. In diesen Fällen kann der Rat die Angelegenheit an den Europäischen Rat zur Entscheidung verweisen.
6 Deutschland, Frankreich, Italien, Spanien, Belgien und Luxemburg legten der Regierungskonferenz einen noch weitergehenden Stufenplan zur schrittweisen vollständigen Integration der WEU in die Europäische Union vor, der leider am Widerstand insbesondere Großbritanniens scheiterte.
7 Der Europäische Rat von Lissabon hatte im Juni 1992 beschlossen, daß auf der Grundlage der institutionellen Bestimmungen des Maastrichter Vertrags die Norderweiterung der EU um die skandinavischen Länder sowie Österreichs möglich sei.
8 Die Regierung des Vereinigten Königreichs hat ihre Absicht bekundet, in Großbritannien die Wahlen zum Europäischen Parlament nach den Grundsätzen des Verhältniswahlrechts zu gestalten.
9 Das Konzept der verstärkten Zusammenarbeit geht auf eine gemeinsame Initiative von Bundeskanzler Helmut Kohl und Staatspräsident Jacques Chirac vom Dezember 1995 zurück (vgl. die Dokumentation in: IP, 8/1996, S. 80 f.). Der Grundgedanke wurde später durch Außenminister Klaus Kinkel und seinem französischen Kollegen, Hervé de Charette, in einem gemeinsamen Papier für die Regierungskonferenz präzisiert (vgl. die Dokumentation in: IP, 3/1997, S. 72 ff.).
10 Dabei greift der neue Vertrag weitgehend auf Vorstellungen zurück, die bereits beim Europäischen Rat in Essen im Dezember 1994 zwischen den Mitgliedstaaten vereinbart worden sind.
Als PDF herunterladen Dr. Wulf Schönbohm, Landesbeauftragter Türkei der Konrad-Adenauer-Stiftung, Ankara.
Wulf Schönbohm heads the Konrad Adenauer Foundation office in Ankara.
